正確認(rèn)識(shí)政府對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控 從根本上穩(wěn)定房?jī)r(jià)

      去年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布“國(guó)十條”、“國(guó)八條”，對(duì)快速上漲的居民住房?jī)r(jià)格進(jìn)行調(diào)控。目前，調(diào)控已初見(jiàn)成效，但要從根本上穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格，還需要對(duì)調(diào)控面臨的難點(diǎn)進(jìn)行深入分析和破解，將政府的科學(xué)調(diào)控措施進(jìn)一步落實(shí)。

一、政府調(diào)控房?jī)r(jià)面臨的難點(diǎn)

      我國(guó)從1998年開始取消福利分房，轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)調(diào)節(jié)住房供求以來(lái)，用10年左右時(shí)間就解決了大多數(shù)居民的住房問(wèn)題。但住房的市場(chǎng)化改革也帶來(lái)了房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)、房產(chǎn)資源占有不均、房地產(chǎn)業(yè)波動(dòng)較大等問(wèn)題。這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜。

      社會(huì)公平與市場(chǎng)效率的矛盾。政府調(diào)節(jié)住房供求遇到的最主要矛盾就是市場(chǎng)效率與社會(huì)公平的選擇。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由政府統(tǒng)一分配住房，保障了群眾住房的大致公平，但損失了效率。1998年以來(lái)的住房市場(chǎng)化改革有效地激發(fā)了市場(chǎng)各個(gè)主體建設(shè)住房的活力，但同時(shí)住房占有的貧富不均也充分顯現(xiàn)。為了保障社會(huì)公平，我國(guó)政府從2005年開始建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，2008年又針對(duì)住房?jī)r(jià)格的快速上漲出臺(tái)了一系列調(diào)控政策。而調(diào)控政策往往是“雙刃劍”，政府的直接調(diào)節(jié)有利于社會(huì)回歸公平，但也對(duì)市場(chǎng)效率造成了一定程度的損害。在實(shí)際生活中，公平和效率沒(méi)有明顯的分界線，政府需要的公平往往要以犧牲一部分效率為代價(jià)；而效率又是以市場(chǎng)利益為導(dǎo)向，客觀上不承認(rèn)公平。這給政府調(diào)節(jié)住房供求中的公平和效率帶來(lái)很大難度。

      土地資源短缺與土地需求快速增長(zhǎng)的矛盾。我國(guó)土地資源總量不足，既要確保18億畝耕地用于確保糧食安全，又要滿足不斷增加的建設(shè)用地需求，政府選擇空間較狹窄。而且我國(guó)土地資源分布不均，發(fā)達(dá)的東部和中部是我國(guó)人口密集區(qū)，城鎮(zhèn)化潛力巨大，但這些地區(qū)土地嚴(yán)重短缺。由于土地資源的不足與我國(guó)建設(shè)用地需求旺盛的矛盾，政府需要通過(guò)價(jià)格機(jī)制對(duì)土地需求者實(shí)行優(yōu)勝劣汰，讓一部分對(duì)土地的需求轉(zhuǎn)移到別的地區(qū)，這樣做的結(jié)果卻也讓一些合理需求受到抑制。

      中央政府與地方政府目標(biāo)的矛盾。由于所處地位的不同，我國(guó)中央政府與地方政府在調(diào)控住房目標(biāo)上存在差異。一是中央政府把公平放在首位，兼顧效率；而地方一般是著眼于效率和效益，兼顧公平。二是中央政府的調(diào)節(jié)往往是原則和抽象的，而地方政府的調(diào)節(jié)是具體并可操作的，二者在實(shí)踐中存在不一致的地方。三是中央政府的目標(biāo)和措施具有全國(guó)的統(tǒng)一性，而地方政府要考慮地方特色，目標(biāo)和措施具有多重性。四是中央政府的調(diào)節(jié)是長(zhǎng)期和均衡的，而地方政府的調(diào)節(jié)卻有明顯的階段性特征。在中央政府與地方政府存在調(diào)節(jié)目標(biāo)差異的情況下，客觀上會(huì)弱化社會(huì)對(duì)中央政府調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)的預(yù)期。

      調(diào)節(jié)的可持續(xù)性與政府選擇差異的矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)客觀地存在滯后和失靈的現(xiàn)象，需要政府有持續(xù)的事前指導(dǎo)和事后校正。在住房領(lǐng)域，市場(chǎng)調(diào)節(jié)同樣難以滿足困難群體的需求。當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家為解決社會(huì)困難群體的住房問(wèn)題，住房社會(huì)保障覆蓋面通常在25%至30%以上，而目前我國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面還不到城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的10%。在今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，調(diào)節(jié)住房供需矛盾將成為我國(guó)政府的基本職能。在如何履行政府的住房保障職能問(wèn)題上，不同層次的政府、上下級(jí)政府以及政府不同部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)都存在差別，在住房制度安排和調(diào)節(jié)力度方面具有區(qū)域性和個(gè)人的選擇特征。例如，保障性住房的建設(shè)主要依靠地方籌措資金，但保障房的建設(shè)投入基本上是無(wú)回報(bào)或低收益的行為，在地方政府有多種投入比較的情況下，能否按照保障要求投入住房建設(shè)資金，往往成為對(duì)地方政府持續(xù)發(fā)展能力的一種考驗(yàn)。

二、政府進(jìn)一步科學(xué)調(diào)控房?jī)r(jià)的基本思路

      居民住房問(wèn)題關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定全局，政府進(jìn)一步對(duì)住房?jī)r(jià)格進(jìn)行科學(xué)調(diào)控，應(yīng)綜合采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政等方式進(jìn)行。

      加強(qiáng)住房立法，政府依法履行調(diào)節(jié)職能。在現(xiàn)有條件下，我國(guó)政府既是一個(gè)參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)主體，又是一個(gè)社會(huì)公共事務(wù)管理主體?？陀^地講，我國(guó)政府承擔(dān)著比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府更多的職能。一些地方政府在履行職能過(guò)程中，受政府領(lǐng)導(dǎo)人的選擇、上級(jí)考核目標(biāo)及可支配的資源狀況等約束，在一定的程度上具有重效率、輕公平的非理性行為。要保證政府公平、理性、規(guī)范地對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，必須通過(guò)立法形式進(jìn)行約定。住房方面的立法主要包括住房法、住房保障法、保障房管理?xiàng)l例、保障房資金籌措辦法等。這些法律法規(guī)的建設(shè)有利于明確政府住房保障和調(diào)節(jié)住房的職責(zé)，有利于社會(huì)其他主體依法享受住房保障的權(quán)利，同時(shí)也履行應(yīng)盡的義務(wù)。

      政府直接調(diào)控土地價(jià)格。我國(guó)實(shí)行土地公有制，國(guó)家和集體分別是土地的所有者。根據(jù)我國(guó)土地資源的開發(fā)和利用制度安排，政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，國(guó)家需要增加建設(shè)用地時(shí)由政府統(tǒng)一向集體組織征收，再通過(guò)行政劃撥和市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式出讓土地。因而我國(guó)政府實(shí)際上是全社會(huì)土地資源的調(diào)控主體。政府的行政劃撥用地主要用于社會(huì)公用事業(yè)的發(fā)展，由于公用事業(yè)的用地政府只有投入而無(wú)產(chǎn)出，其投入差額需要政府從土地的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)出讓收益中獲得。從這種意義上說(shuō)，政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)取得的土地收入越多，政府才有更多的收入興辦社會(huì)公益事業(yè)。但“土地財(cái)政”一旦超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的承受能力，又會(huì)造成“土地財(cái)政”的崩盤。因此，政府要對(duì)土地競(jìng)價(jià)出讓進(jìn)行控制，不能放任市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定土地價(jià)格。尤其是住房建設(shè)用地的出讓價(jià)格要限制在與社會(huì)生活收入大體相當(dāng)?shù)乃缴?。目前我?guó)各地對(duì)地價(jià)的控制已有了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，如北京市在長(zhǎng)陽(yáng)國(guó)際城實(shí)行的“限房?jī)r(jià)、限套型，競(jìng)地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)”方式，成功地把地價(jià)限定在一定的空間內(nèi)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定，有效地防止了房?jī)r(jià)的過(guò)度上漲。

      運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿抑制投資和投機(jī)性購(gòu)房。房產(chǎn)所特有的可使用性和財(cái)產(chǎn)性功能，使其具備了一般商品的存儲(chǔ)價(jià)值。尤其是我國(guó)居民有較高的儲(chǔ)蓄傾向和添置保值增值財(cái)產(chǎn)的習(xí)慣，大多數(shù)人擁有一定的購(gòu)買力時(shí)，首先就會(huì)考慮添置房產(chǎn)。為了限制一部分人對(duì)住房的投資和投機(jī)性儲(chǔ)備，政府可借鑒國(guó)外對(duì)房地產(chǎn)實(shí)行征稅的做法，通過(guò)稅收政策工具調(diào)整住房市場(chǎng)的供求關(guān)系。比如，對(duì)空置房屋的房主設(shè)置“空置稅”，增加住宅租賃市場(chǎng)的供應(yīng)量。又如，設(shè)立住房土地占用稅，為了節(jié)省土地資源，政府要設(shè)置居民住房基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超面積建設(shè)的特大型住房或別墅征收土地占用稅。

      加強(qiáng)保障房建設(shè)，增加住房供給。建設(shè)保障性住房，由政府直接掌握一部分房源，分配給低收入水平家庭居住，是世界各國(guó)調(diào)節(jié)住房分配的通常性做法。政府建設(shè)保障房的功能具有雙重性，一方面，通過(guò)對(duì)低收入家庭的住房資助，實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的再分配，保證社會(huì)公平；另一方面，政府建設(shè)保障性住房，能夠在短期內(nèi)增加住房供求總量，減少市場(chǎng)需求壓力。同時(shí)，政府對(duì)保障房的直接定價(jià)會(huì)引導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格的走向，有利于房?jī)r(jià)的基本穩(wěn)定。目前我國(guó)提供的保障房覆蓋面與社會(huì)需求還有很大差距，主要原因是保障房的建設(shè)需要政府大量的投資。在我國(guó)政府財(cái)力不寬裕的條件下，可以動(dòng)員企事業(yè)單位利用自有資源參與保障房的建設(shè)。政府也要從政策上加強(qiáng)對(duì)保障房的統(tǒng)一管理。

      發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能，保持住房調(diào)節(jié)的可持續(xù)性。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門測(cè)算，從現(xiàn)在到2030年，將是我國(guó)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期。工業(yè)化和城市化的過(guò)程伴隨著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)移，這個(gè)過(guò)程能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于解決好農(nóng)民的低成本進(jìn)城問(wèn)題。因此，調(diào)節(jié)好房?jī)r(jià)不僅關(guān)系到群眾的基本福利，也關(guān)系到城市化的推進(jìn)。推進(jìn)城市化最有效的手段在于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制在政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)房?jī)r(jià)、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城中的作用主要有以下方面：一是引進(jìn)社會(huì)多主體競(jìng)爭(zhēng)，降低建房成本，使具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)或部門能夠吸納更多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入。二是通過(guò)住房建設(shè)用地的有限市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口在不同的區(qū)域布局，尤其是向土地資源相對(duì)充足、價(jià)格相對(duì)低廉的區(qū)域布局。三是住房?jī)r(jià)格主要由市場(chǎng)決定，有利于形成多房型、多種價(jià)格形式的住房體系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，具有商品屬性的住房建設(shè)基本由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，始終是我國(guó)住房建設(shè)改革的方向。但住房的社會(huì)屬性又決定了住房的市場(chǎng)調(diào)節(jié)要在政府的引導(dǎo)下進(jìn)行，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的滯后和失靈必須由政府事前防范和控制，從而形成我國(guó)獨(dú)特的政府引導(dǎo)市場(chǎng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)住房供求的可持續(xù)發(fā)展模式。